Основа преобразования
Екатерина II закрепила устройство городского общества и его выборных учреждений в Жалованной грамоте городам. Реформа отделила городское управление от прежнего порядка, при котором местные дела зависели от разрозненных ведомств. Грамота определила состав населения, правила представительства и круг хозяйственных задач. Горожане получили корпоративные права, однако власть императрицы и чиновников сохранила верховенство. Эта перестройка особенно ясно проявилась в роли магистратов в городской реформе Екатерины II, которые обеспечивали практическое осуществление городского управления. С этой системой местного управления соприкасались и приказы общественного призрения, отвечавшие за административные и социальные задачи губерний.
Население разделялось на шесть разрядов по сословному положению, занятию, происхождению и имущественным признакам. К первому относились владельцы городской недвижимости, ко второму — купцы установленных гильдий. Третий объединял цеховых ремесленников, четвертый охватывал иногородних и иностранных граждан. Пятый включал именитых граждан, шестой — посадских жителей, живших промыслом либо работой. Разделение закрепляло правовой статус групп и влияло на их участие в управлении.
Выборная система
Общая городская дума формировалась из представителей шести разрядов. Избирательные права зависели от записи в городовой обывательской книге, возраста, имущественного положения и общественной репутации. Представительство строилось по сословным группам, а не по равному числу жителей. Голос горожанина определял его правовой разряд, поэтому система не создавала общего гражданского равенства.
Общая дума избирала исполнительный орган — шестигласную думу. В нее входили городской голова и по одному гласному от каждой сословной группы. Такое устройство соединяло широкое представительное собрание с узким рабочим составом. Городской голова руководил заседаниемями, вел текущие дела и связывал выборную среду с администрацией. Выборы проходили в установленные сроки под надзором губернской власти.
Имущественный ценз ограничивал участие бедных жителей. Сословные перегородки мешали возникновению единого сообщества избирателей. Владельцы собственности, купечество и зажиточные ремесленники располагали устойчивым влиянием. Наемные работники и зависимые слои оставались за пределами полноценного представительства. Должности также требовали времени и средств, что сужало круг подходящих кандидатов.
Полномочия и границы
Городские думы Екатерины II ведали хозяйством, доходами, расходами и сбором установленных платежей. В круг забот входили торговые места, ремесла, благоустройство, снабжение продовольствием и содержание общественных сооружений. Учреждение разбирало вопросы, затрагивавшие интересы местного общества, и направляло ходатайства властям. Судебная власть и руководство полицией к его компетенции не относились.
Решения зависели от казенных правил и контроля губернской администрации. Дума не устанавливала самостоятельные налоги и не меняла государственные повинности по своему усмотрению. Губернатор проверял законность постановлений, вмешивался при споре и пресекал выход за установленный круг дел. Городское самоуправление оставалось частью сословной монархии, а не независимой муниципальной властью.
Работа выборных органов сталкивалась с нехваткой доходов и уклонением жителей от службы. Сословные представители защищали интересы своих групп, из-за чего согласование расходов затягивалось. Разрыв между предписанной схемой и реальным исполнениемлнением зависел от размера поселения, состояния казны и активности выборных лиц. Несмотря на ограничения, реформа создала единый правовой порядок для местного хозяйства и закрепила представительство городских разрядов.