Жалованная грамота городам 1785 года закрепила правовое положение городских жителей и порядок выборного управления. Документ разделил население по имущественным, сословным и профессиональным признакам. Принадлежность к определённой группе влияла на участие в общественных делах. Новое устройство не отменяло надзор государственной администрации. Оно оформляло местные учреждения внутри сословного строя. Предпосылки такого сословного представительства проявились уже в работе Комиссии по Уложению 1767 года. В эту систему местного управления вписывались и приказы общественного призрения, отвечавшие за отдельные учреждения общественной помощи.
Состав общества
Основой учёта служила городская обывательская книга. В неё вносили владельцев недвижимости, купцов, ремесленников, иногородних и иностранных торговцев, именитых граждан, а также посадских людей. Для записи требовались законные основания, связанные с происхождением, занятием, капиталом либо собственностью. Разряд определял доступ к выборам и общественным должностям. Подобное деление отражало различия между группами, а не равенство жителей.
К именитым гражданам относили лиц с признанным общественным положением, образованием, служебными заслугами или крупными хозяйственными занятиями. Купечество распределялось по гильдиям согласно объявленному капиталу. Ремесленников объединяли цехи по профессиям. Владельцы домов составляли отдельную категорию на основании недвижимого имущества. Посадские сохраняли особое место в системе тяглого населения.
Городское собрание объединяло полноправных обывателей, обладавших установленным имущественным цензом и возрастным правом. Участники выбирали должностных лиц, обсуждали местные нужды и представляли общественные интересы. Формальное членство в городском обществе не означало равного влияния. Избирательные условия отстраняли бедные слои от прямого решения дел. Сословные перегородки сохранялись внутри единого поселения.
Выборные учреждения
Общая городская дума создавалась из представителей шести разрядов. Отсюда происходило название шестигласной думы, исполнявшей текущие распорядительные функции. Во главе выборной системы находился городской голова. Представительство строилось по сословным категориям, а не по численности населения. Такой порядок ограничивал преобладание одной группы, но не устранял имущественное неравенство.
Общая дума собиралась для решения широкого круга общественных вопросов и формирования исполнительного состава. Шестигласная дума занималась повседневными хозяйственными делами. В её ведение входили доходы, расходы, благоустройство, торговые места и содержание городской собственности. Решения оформляли коллективно, согласно установленной процедуре. Распределение обязанностей отделяло общее представительство от текущего управления.
Городской голова руководил заседаниями и представлял общество перед властями. Его должность связывала выборные органы с административной системой. Другие служащие ведали отдельными направлениями хозяйства, учётом средств и исполнением постановлений. Выборность не превращала служащих в независимую власть. Их деятельность подчинялась закону и контролю вышестоящих учреждений.
Пределы самостоятельности
Компетенция дум охватывала хозяйственную сферу, сборы, торговлю, порядок на улицах и общественные здания. Суд, полиция и государственные повинности оставались под управлением имперской администрации. Губернские власти проверяли законность постановлений и вмешивались при нарушении предписаний. Казённые интересы имели приоритет перед местными решениями. Поэтому учреждённый порядок представлял сословное самоуправление с административным надзором.
Грамота придала городскому обществу признанную правовую форму. Жители получили механизм представительства, учёта имущества и ведения общего хозяйства. Одновременно документ закрепил неравный доступ к политическому участию. Система зависела от состояния, занятия и места человека в сословной иерархии. Её устройство соединяло выборное начало с бюрократическим контролем.
При оценке реформы ошибочно отождествлять думы с независимыми муниципальными органами позднейшего типа. Их полномочия ограничивались хозяйственными задачами и нормами сословного права. Другая ошибка связана с представлением о равном голосе горожан. Разряды, цензы и надзор исключали подобное равенство. Грамота упорядочила участие привилегированных слоёв, сохранив главенство государственной власти.