Как екатерина ii перестроила губернии и подчинила пространство империи
Губернская реформа Екатерины II заняла ключевое место в перестройке государственного аппарата позднего XVIII века. Я рассматриваю ее не как ряд разрозненных мер, а как попытку заново собрать систему власти на огромной территории. Империя росла, старые административные границы не соответствовали численности населения и расстояниям, местное управление действовало медленно, а связь центра с уездами давала сбои. Пугачевское восстание показало предел прежнего порядка с предельной ясностью. Для двора вопрос сводился не к отвлеченной схеме, а к способности собирать налоги, вести следствие, судить, подавлять мятеж и удерживать дворянство на службе.
Исходной точкой стал законодательный акт 1775 года — Учреждения для управления губерний Всероссийской империи. Он задал новую сетку деления и новую иерархию учреждений. Екатерина стремилась привести размеры административных единиц к расчетной норме по числу жителей. Губерния строилась вокруг примерно определенного населения, уезд — вокруг меньшей единицы. Подход не уничтожал различий между краями державы, но задавал общий принцип: управлять не исторической пестротой земель, а измеримыми административными корпусами.
Новая карта империи означала дробление прежних крупных пространств. Число губерний выросло. Во главе губернии стоял губернатор, в крупных объединениях — генерал-губернатор или наместник. Через них центр получал прямой инструмент надзора. Для столицы смысл реформы заключался в приближении власти к населению. Для местных обществ смысл выглядел иначе: расширился круг учреждений, выросла плотность чиновничьего присутствия, ускоренияи лось вмешательство администрации в повседневную жизнь уезда и города.
Причины реформы
Причин у реформы было несколько, и каждая связана с практикой правления. Первая — управленческая. Старые провинции, уезды и разного рода промежуточные звенья не обеспечивали ровного административного контроля. Вторая — полицейская. После крестьянской войны 1773–1775 годов правительство стремилось сократить время между местным кризисом и реакцией власти. Третья — судебная. Судебные функции смешивались с административными, дела тянулись, компетенции пересекались. Четвертая — сословная. Екатерина укрепляла положение дворянства как опоры престола и давала ему прочное место в губернской и уездной системе.
Ядро замысла заключалась в соединении централизации с распределением функций по уровням. Сенат сохранял значение высшего административного и судебного органа, но повседневная работа переносилась вниз, в губернские и уездные учреждения. Центр не ослаблял контроль, он менял его форму. Вместо редких распоряжений по громоздким областям вводилась регулярная работа сети местных органов, которые действовали по единому регламенту и находились под надзором губернатора.
Устройство системы
Структура местной власти стала заметно сложнее. В губернии действовало губернское правление, через которое проходило общее административное руководство. Казенные дела велись в казенной палате. Судебная часть распределялась по сословному принципу. Для дворян, городских жителей и государственных крестьян создавались отдельные судебные учреждения. Такой порядок не стирал сословные границы, а закреплял их в самой архитектуреитектуре управления.
На уездном уровне важнейшей фигурой стал капитан-исправник, избираемый дворянством. Он отвечал за полицейский порядок и исполнение распоряжений. Выборность не отменяла зависимости от высшей администрации. Напротив, власть связывала местную дворянскую корпорацию с государственным аппаратом. Дворянство получало пространство для участия в делах уезда и губернии, а монархия получала слой служилых посредников, заинтересованных в устойчивости режима.
Город занял особое место в реформе. Екатерина стремилась придать городскому управлению более оформленный вид. Позднее, в 1785 году, Жалованная грамота городам закрепила корпоративное устройство городского общества. Но уже губернская реформа подвела под город сеть учреждений, полицейский надзор и судебную организацию. Город становился не только торговым узлом, но и опорным пунктом административной власти.
Я не свожу реформу к одному только делению территории. Перед нами создание новой инфраструктуры власти: канцелярий, судов, казенных палат, полицейских органов, должностей, отчетности. В этом смысле реформа имела фискальный смысл. Государство точнее учитывало население, устойчивее собирало подати и лучше контролировало движение средств. Для империи с огромными расстояниями подобная сеть значила не меньше, чем армия на границе.
Пределы реформы
Эффект реформы нельзя описывать как простое усиление порядка. Новая система давала администрации больше рычагов, но не устраняла старые затруднения. Кадров не хватало. Образованных чиновников в провинции было мало. Бумажный поток рос быстрее, чем качество управления. Судебное разграничения по сословиям не создавало равенства перед законом, оно закрепляло неравные права. Для крепостного населения пространство законной защиты оставалось узким, поскольку власть помещика в деревне сохранялась.
Сохранялась и зависимость результатов от личности губернатора. При энергичном руководителе губернская машина действовала собранно. При слабом — распадалась на формальные отчеты и медленное делопроизводство. В приграничных и недавно присоединенных землях общая схема нередко приспосабливалась к местным условиям. Империя не превращалась в однородное административное поле. Она получала общий каркас, внутри которого сохранялись региональные различия.
Реформа изменила соотношение центра и местности. Прежняя удаленность власти от уезда сократилась. Однако вместе с доступностью администрации росла нагрузка на население. Полицейский надзор становился плотнее. Суд и управление подходили ближе к человеку, но не в смысле гражданских прав, а в смысле досягаемости государственной воли. Для крестьян, мещан и посадских людей новая система означала не участие в политике, а включение в более разработанный порядок учета, суда, повинностей и контроля.
Если оценивать губернскую реформу в масштабе царствования Екатерины II, я назвал бы ее одним из самых последовательных опытов внутренней организации империи. Она не создала современное местное самоуправление и не разрушила сословный строй. Ее задача была иной: дать монархии устойчивую территориальную опору после крупного внутреннего потрясения. В этом смысле реформа сработала. К концу XVIII века российская власть стала ближее к провинции, заметнее в уезде и лучше вооружена административно. Цена успеха заключалась в росте бюрократии, усиление сословной иерархии и расширение повседневного контроля над подданными. Для истории империи именно в этом сочетании силы и ограничений и состоит ее главный смысл.